Jarkko Tontti: Oikeuskansleri-instituution traditio ja muutos

Kanava 7/1998, s. 400-403.

Vuosituhannen lähestyessä loppuaan valtioneuvoston oikeuskanslerin toimenkuva on hämmästyttävän samankaltainen kuin historiallisten esikuviensa, karoliinisen ajan kuninkaallisen asiamiehen, säätyvallan ajan sekä kustavilaisen ajan oikeuskanslerin sekä autonomian ajan prokuraattorin. Vastikään ilmestyneessä erinomaisessa väitöskirjassaan Jyri Inha on selvittänyt, kuinka Suomen oikeuskansleri-instituutio muodostui  itsenäistymisen myrskyisinä vuosina 1917-1919. Kuten Inha esittää, malli ja esikuva valtioneuvoston oikeuskanslerin valtaoikeuksille saatiin edeltäneiden instituutioiden kautta, jotain muuttaen, mutta keskeinen osa säilyttäen.

Poliittisten ryhmittymien kamppaillessa nuoren maa valtiosäännön sisällöstä kukin ryhmä nosti historiallisista vaihtoehdoista esiin omiin tarkoitusperiinsä sopivan mallin. Monarkian kannattajia miellytti kustavilaisen ajan oikeuskansleri, joka oli ’kuninkaan mies’, kruununjuristi ja tälle alisteinen oikeudellinen neuvonantaja. Sosiaalidemokraatit sen sijaan painottivat kansansuvereniteettia ja eduskunnan asemaa korkeimman vallan haltijana. Heille olisi sopinut eduskunnan esityksestä nimitetty oikeuskansleri, jonka toimintaa eduskunta myös olisi valvonut. Hyvän rinnastuskohdan tälle näkemykselle muodostaa Ruotsin säätyvallan ajan eli ns. vapauden ajan (1719-1772) oikeuskansleri, joka oli säätyjen luottamusmies ja lainopillinen neuvonantaja.

Minkälainen siis on oikeuskansleri-instituution traditio? Mikä on muuttunut ja mikä on pysynyt? Filosofian kielelle käännettynä oikeuskanslerin virka-aseman kehityksessä on kysymys tradition ja kritiikistä juontuvan muutoksen dialektiikasta. Ei kuitenkaan hegeliläisestä synteesiin päättyvästä teesin ja antiteesin dialektiikasta, vaan dialektiikasta ilman synteesiä. Vuosisatojen läpi kulkeva menneen ja uuden kitkainen yhteen hankautuminen ei pääty synteesiin vaan jatkuu ilman loppua. Menneessä lepäävät nykyisyyden juuret, mutta emme ole tradition vankeja, vaan voimme työstää sen uudeksi tämän päivän vaatimusten mukaan.

Absoluuttisen kuninkuuden aika (1672-1719)

Suomen nykyisen oikeuskansleri-instituution lähtökohdat on palautettavissa 1600-luvun Ruotsissa tapahtuneisiin hallinnon uudelleenjärjestelyihin. Jo 1600-luvun alkupuolella oli perustettu kruunun syyttäjän virka, jonka tehtäväkenttä myöhemmin laajennettiin koskemaan koko oikeusjärjestyksen valvontaa. Vuonna 1713 – ns. itsevaltiuden aikana, jolloin kuningas oli saavuttanut absoluuttisen ja henkilökohtaisen suvereenisuuden – perustettiin kuninkaan korkeimman asiamiehen virka, joka on jo nykyisen oikeuskanslerin suoranainen esimuoto.

Kuninkaan korkein asiamies oli nimensä mukaisesti itsevaltiaalle kuninkaalle täysin alisteinen. Hänen tehtäviinsä kuului toimia kuninkaan silmänä ja korvana hallinnossa ja valvoa, että lakeja ja asetuksia noudatettiin. Lisäksi korkein asiamies oli paikalla oikeudellisia asioita käsiteltäessä kuninkaan neuvostossa ja kuninkaan itsenäisessä päätöksenteossa. Tällöin korkeimman asiamiehen tuli tarvittaessa huomauttaa asioiden käsittelyssä havaitsemistaan lainvastaisuuksista.

Säätyvallan aika (1719-1772)

Kaarle XII:n kuolema johti lopulta itsevaltiuden lakkaamiseen.  Edesmenneen kuninkaan sisar, Ulrika Eleonora nousi aluksi hallitsijaksi, mutta vasta säätyjen valittua hänet; alkoi säätyvallan aika. Kuninkaan valta supistui edelleen kun Ulrika Eleonooran miehen Fredrikin hyväksymiselle kuninkaaksi asetettiin ehdoksi uudet vallansiirrot hallitsijalta säädyille. Vuosien 1719 ja 1720 hallitusmuodot ja vuoden 1723 valtiopäiväjärjestys vahvistivat valtiopäivien asemaa lakien säätämisessä, asetusten vahvistamisessa, uudesta sodasta päätettäessä sekä ulkopolitiikassa.

Uudessa vuoden 1719 kansliajärjestyksessä säädettiin myös justitiae cantzlerenista, eli oikeuskanslerista, joka korvasi kuninkaan korkeimman asiamiehen. Uusi oikeuskansleri ei enää ollut kruununjuristi, eikä suorittanut tarkastustehtäviään kuninkaan nimissä, vaan hänen asemansa oli painottunut uuden vallanjaon periaatteiden mukaiseksi. Säätyvallan ajan oikeuskanslerin tehtävä oli ylimpien valtiollisten valtaoikeuksien soveltamisen seuraaminen säätyjen lukuun ja hän oli myös säätyjen lainopillinen neuvonantaja. Velvollisuutta valvoa hovioikeuksien syyttäjien toimintaa tähdennettiin erityisesti. Oikeuskanslerin tuli myös antaa säätyvaltiopäiville kertomus lakien ja asetusten noudattamisesta valtakunnassa.

Säätyvallan myöhemmässä vaiheessa oikeuskanslerin tehtäviä ja asemaa täsmennettiin. Vuonna 1766 säädettiin asetuksella, että säädyt valitsivat oikeuskanslerin virkakaudeksi, joka kesti seuraaviin valtiopäiviin saakka. Vuonna 1770 täsmennettiin oikeuskanslerin tehtäviä hallinnon lainmukaisuuden valvojana. Tällöin korostui erityisesti oikeuskanslerin tehtävä säätyjen tahdon toteutumisen valvojana keskushallinnossa.

Kustavilainen aika (1772-1808)

Kustaa III tavoitteli säätyvallan aikaa edeltäneiden valtasuhteiden palauttamista ja vuoden 1772 HM takasikin kuninkaalle lähes rajoittamattoman vallan. Kuningas hallitsi maata, eikä kukaan muu. Valtakunnan hallituksen hoitamisessa kuningas asetettiin riippumattomaksi neuvostosta, joka säilytettiin vain neuvoa-antavana elimenä. Säätyjen vaikutus hallitusvaltaan väheni olemattomaksi. Lainsäädännön suhteen kuningas ja säädyt toimivat yhteistyössä; aloitteita molemmat saattoivat tehdä ja säätyjen suostumus oli välttämätön uuden lain säätämiseen ja sodan aloittamiseen. Ulkopolitiikka oli kuninkaan käsissä.

Myös oikeuskanslerin nimitysoikeus siirtyi takaisin kuninkaalle. Jälleen kruununjuristiksi palannut oikeuskansleri oli kuninkaalle vastuullinen ja velvollinen antamaan tälle kertomuksen toimistaan. Muodollisesti keskeiset virkatehtävät pysyivät lähes ennallaan, mutta uusi valtapoliittinen tilanne kohdensi ne uudelleen. Kaksi pääasiallista tehtäväkokonaisuutta olivat – kuten ennenkin – hallitusmuodon ja muiden lakien noudattamisen valvonta hallinnossa sekä läsnäolo ja valvonta oikeusasioiden esittelyssä.

Lisäksi oikeuskansleri valvoi edelleen syyttäjien toimintaa ja sai myös vuoden 1780 ohjesäännön muutoksella nimitys-, erottamis- ja kurinpito-oikeudet maa- ja kaupunginviskaalien valvonnan tehostamiseksi. On merkillepantavaa, että oikeuskanslerin toimenkuvan kannalta hänen asemaansa säätelevän säädöspohjan muutoksia tärkeämpiä olivat tosiasiallisten valtasuhteiden muutokset, jotka tekivät kustavilaisen ajan oikeuskanslerista jälleen kuninkaan miehen, jonka suhde säätyvaltiopäiviin jäi etäiseksi.

Autonomian aika (1809-1917)

Ruotsin ja Venäjän välisen sodan vielä kestäessä Suomi liitettiin Venäjän keisarikunnan yhteyteen, ja Porvoon valtiopäivien päättäjäisissä 19.7.1809 Aleksanteri I ilmoitti juhlallisesti, että Suomi oli ”korotettuna tästä lähtien kansakuntien joukkoon”. Kun entinen maakunta muuttui autonomiseksi hallintoyksiköksi tarvitsi se myös keskushallinnon, mitä johtamaan asetettiin hallituskonselji. Siirtyminen Ruotsin vallan alaisuudesta Venäjän osaksi oli eittämättä yksi merkittävimmistä murroksista Suomen historiassa, mutta tämä muutos ei kuitenkaan ollut täydellinen hallinnollisen tradition katkos. Rakennuspuut autonomisen Suomen hallinnon järjestämiseen otettiin tutusta ruotsalaisesta hallintoperinteestä, johon sekoittui aineksia venäläisestä hallintokulttuurista.

Kuninkaallisen asiamiehen ja oikeuskanslerin perinteitä ja tehtäviä jatkamaan syntyi prokuraattorin virka. Suomen toista kenraalikuvernööriä ja hallituskonseljin ensimmäistä puheenjohtajaa Mihail Barclay de Tollya voidaan pitää tämän uudestisyntyneen viran isänä. Hallituskonseljin ohjesääntö ei nimittäin alunperin antanut tälle instituutiolle (joka oli alkuperäisessä ohjesäännössä nimeltään kanneviskaali) kovinkaan suurta merkitystä. Henkilökohtaiselle toiminnallaan Barclay de Tolly onnistui kuitenkin asettamaan viran ensimmäiseksi haltijaksi Suomen johtavan oikeusoppineen, voimakastahtoisen professori Matthias Caloniuksen ja antamaan viralle ohjesäännön määräyksien mukaista paljon merkittävämmän aseman. Kuten kustavilaisellakin ajalla myös autonomisessa Suomessa todelliset hallintokäytännöt, valtasuhteet ja prokuraattorin henkilökohtaiset ominaisuudet määräsivät prokuraattorin asemaa voimassaolevaa oikeusjärjestystä (lähinnä vuosien 1812 ja 1892 ohjesääntöjä) enemmän.

Jatkumo kustavilaisesta oikeuskanslerista prokuraattoriin on selvä. Prokuraattori  toimi kenraalikuvernöörin jälkeen maan korkeimpana hallinnon valvojana. Etäisyys säätyvaltiopäiviin oli suuri ja käytännön toiminta hallituskonseljiin ja sen seuraajaan senaattiin keskittyvää. Keisari asetti ja vapautti prokuraattorin tehtävistään, mikä johti prokuraattorin tosiasiallisen toiminnan riippuvaiseksi keisarin ja kenraalikuvernöörin tahdosta. Venäläinen absolutistinen ja keisari-keskeinen hallintoperinne rajoitti näin prokuraattorin mahdollisuuksia toimia perustuslaillisena suuriruhtinaskuntana itseään pitäneen Suomen laillisuusvalvojajana. Tämä alisteinen asema kävi selväksi kun autonomian ajan lopun sortokausina syntyneet ristiriidat prokuraattorin ja kenraalikuvernöörin välillä johtivat pikaisesti viran venäläistämiseen. Perustuslakien noudattamista vaatineet prokuraattorit ja viran väliaikaiset hoitajat pakotettiin toinen toisensa jälkeen eroamaan, kunnes lopulta virkaan nimitettiin tammikuussa 1911 venäläismielinen senaattori Aleksei Hosiainoff. Ns. venäläisten prokuraattorien kausi kesti vuoteen 1917 saakka.

Itsenäistyminen ja uusi oikeuskansleri

Vuonna 1917 tapahtui jälleen tradition katkos; Venäjän keisarin valta väistyi ja suomalaisten tulevaisuus näytti olevan ensimmäistä kertaa suomalaisten omissa käsissä. Yhteiskunnan uudesta suunnasta syntyi kamppailu ristiriitaisten näkemysten iskiessä yhteen. Aluksi pyrittiin autonomian laajentamiseen, lopulta taisteltiin itsenäisen Suomen yhteiskuntajärjestyksestä.

Korkeimpien valtiollisten valtasuhteiden – ja siten myös prokuraattori-oikeuskanslerin aseman – säätelyn muotoutumisessa voidaan erottaa kaksi päävaihetta. Aluksi vastakkain olivat sosiaalidemokraattien ja Maalaisliiton ajama eduskuntakeskeinen näkemys ja porvarillisten ryhmittymien senaatti- ja valtionpäämieskeskeinen näkemys. Eduskuntakeskeinen malli olisi siirtänyt keisarin valtaoikeudet pääosin eduskunnalle ja tehnyt prokuraattori-oikeuskanslerista eduskunnalle vastuunalaisen laillisuusvalvojan.

Historiallinen esikuva löytyy Ruotsin säätyvallan ajan säätyjen luottamusmiehenä ja neuvonantajana toimineesta oikeuskanslerista. Senaatti- ja valtiopäämieskeskeisen kannan mukaa keisarille kuuluneet valtaoikeudet ja niiden mukana prokuraattori-oikeuskanslerin nimitys- ja virastavapauttamisoikeus kuuluivat siirtymävaiheessa senaatille ja myöhemmin tasavallan presidentille. Tämä näkemys korkeimman laillisuusvalvojan asemasta ja suhteesta valtion ylimpään johtoon juontuu kustavilaisen ajan ja autonomian ajan kuninkaalle ja keisarille alisteisesta oikeuskansleri-prokuraattorimallista. Vuoden 1918 sodan jälkeen eduskuntakeskeinen vaihtoehto ei ollut enää esillä. Perustuslakikomiteassa tehdyssä hallitusmuotovalmistelussa esiintyi enää kysymys siitä, olisiko prokuraattori-oikeuskanslerin nimittävä valtionpäämies kuningas vai tasavallan presidentti.

Lyhyen kuningasseikkailun jälkeen Suomesta tuli tasavalta. Oikeuskanslerin osalta lopputulos oli se,  että vuoden 1919 hallitusmuodossa korkeimman lainvalvojan virka-asema ja tehtävät olivat pääosin samanlaisia kuin autonomian ajan prokuraattorin ja siten myös hyvin lähellä kustavilaista kuninkaalle alisteista oikeuskansleria ja karoliinisen ajan kuninkaan korkeinta asiamiestä. Uuden hallitusmuodon presidenttikeskeisessä järjestelmässä siirtymä senaatin prokuraattoreiden ajasta valtioneuvoston oikeuskanslerin aikaan oli käytännössä monin osin lähes huomaamaton, kuten Jyri Inha väitöskirjassaan osuvasti huomauttaa. Itsenäisyyden alkuvuosikymmeninä oikeuskanslerin tärkein tehtävä oli valtioneuvoston toimien lainmukaisuuden valvonta. Lisäksi hän toimi valtioneuvoston ja – presidentin tahtoessa – presidentin neuvonantajana. Oikeuskansleri oli korostetusti valtioneuvoston oma lakimies. Sinänsä laajoja valtuuksia rajoitti riippuvuussuhde tasavallan presidentistä, mikä oli luonteenomaista myös nykyisen oikeuskanslerin lähimmille historiallisille edeltäjille, kruunun- keisarinjuristeille.

Pohdintaa

Valtioneuvoston oikeuskanslerin rinnalle luotiin Ruotsin mallia seuraten vuonna 1919 eduskunnan oikeusasiamiehen virka ja aivan hiljattain Suomeen perustettiin myös uusi instituutio, valtakunnan syyttäjä, jonka myötä oikeuskanslerin tehtäväkenttää kavennettiin syyttäjätoimintojen osalta. Nykytilanteelle on ominaista, että eduskunnan oikeusasiamies nauttii kansalaisten keskuudessa suurempaa luottamusta kuin kruununjuristisyytöksillä rasitettu valtioneuvoston oikeuskansleri. Monet näkevät oikeuskanslerin edelleen ennen kaikkea hallituksen ja ministereiden neuvonantajana. Tämä ei ole historiallisesta näkökulmasta mitenkään yllättävää; kuten olemme huomanneet, ainoastaan Ruotsin säätyvallan aikana oikeuskansleri ei ole ollut läheisesti sidottuna valtion päämieheen ja toimeenpanovallan edustajiin.

On kuitenkin tärkeää huomata, että vaikka vahva traditio asettaakin oikeuskanslerin perinteisesti etäisemmäksi sekä kansanedustuslaitoksesta että koko kansasta, varsinkin nykyiseen eduskunnan oikeusasiamieheen verrattuna, ei tämä tilanne ole välttämätön seuraus voimassa olevasta lainsäädännöstä jolla oikeuskanslerin asemaa säädellään. Historiallisista esimerkeistä voidaan myös nähdä, että oikeuskanslerin todellinen asema muovautunut usein enemmänkin hallinnollisen perinteen uudesta (tai vanhaa seurailevasta) tulkinnasta, tosiasiallista valtasuhteista, hallintokäytännöistä ja henkilökohtaisista ominaisuuksista. Ei ole mitään a priori -syytä miksi valtioneuvoston oikeuskansleri ei voisi profiloitua eduskunnan oikeusasiamiehen rinnalle (ja ohikin) kansalaisten oikeuksien valvojana ja puolustajana, myös päätehtävässään eli valtioneuvoston toiminnan valvonnassa. Ihmisoikeusulottuvuus on valitettavan myöhäinen ja vielä heikko tulokas suomalaisessa oikeus- ja hallintokulttuurissa. Sen tehostaminen ja ulottaminen koko hallinnon valvontaan on 2000-luvun haaste oikeuskansleri-instituutiolle.

Jarkko Tontti